Flere politiske partier gikk i valgkampen i fjor høst inn for å øke lønna til lærerne for å bedre rekrutteringa til yrket. Denne kommentaren argumenterer for at økt lønn ikke er nødvendig for å dekke etterspørselen etter undervisningspersonale, men det kan bidra til å endre sammensetningen av studenter som tar pedagogisk utdanning, og dermed bedre kvaliteten på undervisningspersonalet på sikt. Det argumenteres også for lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen.
 
 

Innledning
Skolepolitikk var kanskje det mest diskuterte tema i kommunevalgkampen sist høst. Siden undervisningspersonalet er den viktigste innsatsfaktoren i skolen, krever en god skoledebatt diskusjoner om lærernes kompetanse og arbeidsbetingelser. Flere partier tok til orde for økt lønn til lærerne.¹ Offentlige standpunkt om lønnsnivå til ansatte i offentlig sektor fra politiske partier, har vært uvanlig i norsk politikk. Lærerarbeidsmarkedet har vært preget av relativt mye uro de siste årene. Flere aksjoner for bedre lønns- og arbeidsvilkår har vært gjennomført, og det ser ut til å være en relativt stor misnøye med lønnsnivået blant undervisningspersonalet.

Det synes å være to ulike argumenter for en generell heving av lønnsnivået til lærerne. For det første er det bekymring for at det vil bli underskudd på undervisningspersonale i løpet av de neste 5-10 årene. Det er spesielt lærerorganisasjonene som framhever dette. I St.meld. nr 12 (1999-2000) vurderes imidlertid rekrutteringa til å bli stor nok de neste 10 årene dersom sysselsettingsmønsteret til arbeidstakere med pedagogisk utdanning ikke endrer seg. For det andre er det bekymring for kvaliteten på undervisningspersonalet. Økt lønnsnivå kan rekruttere bedre og mer motiverte lærerstudenter og hindre at dyktige lærere slutter i skoleverket. 

I denne kommentaren diskuterer jeg disse to momentene. I tillegg diskuteres hvordan lokal fleksibilitet i lønnsfastsettelsen vil virke. Som eneste yrkesgruppe i det offentlige på 1990-tallet, har lærernes lønn kun vært bestemt av utdanning (hovedsakelig utdanningslengde) og ansiennitet. Problemene med et slikt system er at det kan gi geografiske skjevheter, og det er vanskelig å differensiere lønn etter faglig bakgrunn og dyktighet. Lønnsfleksibiliteten som er innført fra og med 1999 synes lite egnet til å løse disse problemene.
 

Rekruttering
Jeg vil begrense diskusjonen i dette avsnittet til situasjonen i grunnskolen, fordi undervisningspersonalet der er relativt homogent. Situasjonen i videregående skole er imidlertid forholdsvis lik. Figur 1 viser utviklingen i sysselsettingen i grunnskolen etter krigen. 

Figur 1. Antall lærere²

Sysselsettingen har økt i hele perioden. Veksten i undervisningspersonalet har delvis vært et resultat av økt skoletid for elevene, 9-årig skole ble innført i perioden 1959-1973, og 10-årig skole ble innført i 1997. Det var mange nye lærere på 1960-tallet, og disse nærmer seg nå pensjonsalderen. Det blir derfor en relativt stor avgang de nærmeste årene, noe som øker behovet for nyrekruttering. Bruddet i 1973 skyldes at definisjonen på deltidsstilling ble mer omfattende.

Utviklingen i antall elever er vist i figur 2. Etter en forholdsvis jevn vekst fram til omtrent 1980, falt elevtallet kraftig på 1980-tallet. En ny vekst i elevtallet startet før innføring av 10-årig skole, men elevtallet er fremdeles lavere enn på slutten av 1970-tallet. Statistisk Sentralbyrå har beregnet en vekst i elevtallet på rundt 6% fram til 2004, og deretter vil det bli færre elever igjen. 

Figur 2. Antall elever

Elevtallet er altså ikke større enn for 25 år siden, skoleåret har vært omtrent uforandret, mens antall lærere har økt kraftig. Denne økningen har vært mulig uten å heve relativ lønn. Tvert i mot, den relative lønna er redusert målt mot de fleste yrkesgrupper. Figur 3 presenterer gjennomsnittslønna til heltidsansatte i grunnskolen med stilling som lærer relativt til gjennomsnittlig lønn for industriarbeidere og gjennomsnittlig lønn til funksjonærer i bedrifter tilsluttet NHO. Relativ lønn i forhold til industriarbeidere falt i perioden 1980-95, mens relativ lønn i forhold til funksjonærer har falt bemerkelsesverdig jevnt fra starten av 1970-tallet. Det ser imidlertid ut som at reduksjonen i relativ lærerlønn stoppet opp i 1995.³

Figur 3. Relativ lønn

Jeg tror de to viktigste forklaringene på at sysselsettingen kunne øke kraftig, samtidig med reduksjonen i relativ lønn, er økt kvinnelig yrkesdeltakelse og økt utdanningskapasitet på allmennlærerutdanninga. Mange kvinner har valgt yrker der stat og kommuner er de største arbeidsgiverne. Figur 4 viser andelen av lærerne i hel stilling som er kvinner. Andelen kvinner økte kraftig på 1980- og 1990-tallet og var på 62% i skoleåret 1998/99. For deltidsstillinger er kjønnsfordelingen skjevere, med 85% kvinner. To effekter har vært i virksomhet. Andelen kvinner blant pedagogiske studenter har økt kraftig, og avgangen fra læreryrket synes å være størst blant menn. Ved å følge en kohort over tid, kan man se den siste effekten. Blant undervisningspersonalet var det i aldersgruppen 25-35 år flest menn i begynnelsen av 1980-årene (omtrent 60%), mens 15 år seinere er det flest kvinner i aldersgruppen 40-50 år (omtrent 60%).

Figur 4. Andelen lærere i hel stilling som er kvinner

Et unikt aspekt ved arbeidsmarkeder for profesjonsgrupper som hovedsakelig arbeider i det offentlige, er at arbeidsgiveren kan påvirke tilbudet av arbeidskraft ved å endre kapasiteten i utdanningsinstitusjonene. Allmennlærerkompetanse oppnås på studier med begrenset opptak. Det har nesten alltid vært oversøking til allmennlærerstudiene, læreryrket har tradisjonelt blitt sett på som attraktivt. Derfor har myndighetene mulighet til å øke tilbudet av undervisningspersonale ved å øke antall studieplasser. 

I perioder har det vært en forholdsvis stor andel lærere uten formell kompetanse som vist i figur 5. Økningen i antall lærere med formell kompetanse har vært sterkere enn illustrert i figur 1 siden andelen uten formell kompetanse er redusert. Men reduksjonen har tatt tid. Det tok 30 år før andelen uten formell kompetanse kom ned på dagens nivå, fra en andel på over 15% på 1950-tallet. Det er kostnader ved å endre kapasiteten i utdanningsinstitusjonene. Derfor vil store endringer i etterspørselen slå ut i endret andel uten formell kompetanse viss ikke lønns- og arbeidsforhold brukes aktivt til å få arbeidstakere med pedagogisk kompetanse til å skifte sektor. Andelen uten formell kompetanse økte forholdsvis lite som følge av innføringen av 10-årig skole. Det skyldes sannsynligvis at førskolelærere fikk formell kompetanse.

Figur 5. Andel lærere i hel stilling uten formell kompetanse⁴

Jeg tror markedet for undervisningspersonale kan beskrives ved figur 6, der det skilles mellom langsiktig tilbud (Tlang) som inkluderer alle potensielle lærerstudenter, og kortsiktig tilbud (Tkort) som kun inkluderer personer med pedagogisk kompetanse. Likevekt i markedet på kort sikt er gitt ved lønna w1. Ved lønn lik w2 er etterspørselen (E) større enn tilbudet. Det vil kreve lærere uten formell kompetanse. En slik situasjon kan være uttrykk for utnyttelse av monopsonimakt, noe som kan være optimalt for myndighetene. Men på lang sikt kan sysselsettingen av lærere med kompetanse økes uten økt lønn ved å øke utdanningskapasiteten.

Figur 6. Tilbud og etterspørsel etter lærere på kort og lang sikt

Den historiske erfaringen tyder altså på at det i et langsiktig perspektiv har vært et overskuddstilbud av potensielle lærere. Så lenge kapasiteten i lærerutdanninga er stor nok, skal det dermed ikke være rekrutteringsproblemer. 

Søkningen til pedagogisk utdanning har gått ned de siste årene, men fortsatt er det oversøkning på aggregert nivå.⁵ Nedgangen i søkningen til pedagogisk utdanning kan skyldes nedgangen i relativ lønn. Men det kan også skyldes en rekke andre forhold. Ungdomskullene er blitt mindre, noe som har redusert søkningen til alle typer studier. Kapasiteten på allmennlærerutdanninga er økt de siste årene som en reaksjon på stigende elevtall og en økende andel av undervisningspersonalet som nærmer seg pensjonsalderen. Mye tyder på at den reelle arbeidstiden i yrket har økt som følge av krav om mer internt samarbeid. Det har vært en forholdsvis sterk fokusering på problemer i skolen, og konjunktursituasjonen med lav arbeidsledighet kan ha ført til at offentlige jobber med høy grad av jobbsikkerhet er blitt relativt mindre attraktive. 

Når det gjelder konjunktursituasjonen, er det interessant å merke seg at andelen lærere uten formell kompetanse økte under høykonjunkturen midt på 1980-tallet, selv om det ble færre elever. Konjunktursituasjonen kan være en vel så viktig forklaring på nedgangen i søkningen til offentlige yrker som at relativ lønn har blitt lavere. Jeg kjenner ikke til forskning som berører dette temaet. Derimot er det en del empirisk forskning som tyder på at offentlige lønninger er mindre følsomme for endringer i arbeidsledighet enn lønnsnivået i privat sektor. Det betyr at offentlig sektor i liten grad øker lønnsveksten for å motvirke avgang fra sektoren når arbeidsledigheten er lav, og tilsvarende i liten grad reduserer lønnsveksten når arbeidsledigheten er høy og tilbudet rettet mot offentlig sektor øker.

Framskrivningene i St.meld. 12 (1999-2000) fram til 2010 viser at det ikke vil bli underskudd på undervisningspersonale. I beregningene forutsettes det at sysselsettingsmønsteret til arbeidstakere med pedagogisk utdanning ikke endrer seg. Det virker som en rimelig antakelse viss relativ lønn blir forholdsvis stabil i perioden og det ikke blir store konjunktursvingninger. Faktorer som har gjort pedagogisk utdanning mindre attraktiv kan imidlertid også øke avgangen fra læreryrket. Det er imidlertid så usikkert at det virker forhastet å øke lønna for å påvirke størrelsen på tilbudet av undervisningspersonale i dagens situasjon. 

Hva bør være retningsgivende for myndighetenes lønnspolitikk overfor egne ansatte? Myndighetene bør søke å produsere kvalitativt gode velferdstjenester til en lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Argumentet for et lavt offentlig lønnsnivå er at det gir billige offentlig tjenester. I dette perspektivet vil det være optimalt å utnytte en potensiell monopsonimakt som skyldes at det offentlige er den dominerende arbeidsgiveren for en rekke arbeidstakergrupper, selv om det vil gi noen rekrutteringsproblemer. I tillegg til rekrutteringsproblemer, er det noen andre potensielle argumenter for å øke lønningene i offentlig sektor. 

For det første kan misnøye blant offentlige ansatte sees på som en samfunnsøkonomisk kostnad. Misnøye kan redusere levestandarden. Etter min mening er det imidlertid store problemer med å tillegge et slikt kriterium betydning i lønnsdannelsen. For det første er det svært vanskelig å måle. For det andre åpner det for strategisk atferd fra arbeidstakerorganisasjonene, fordi man får betalt for å framstå som misfornøyd. 

For det andre kan fordelingspolitiske hensyn gjøre at det er optimalt å øke lønna for noen grupper i offentlig sektor utover det minimum som er nødvendig for rekrutteringa. Men det viktigste argumentet for en økning i lønnsnivået til offentlig ansatte er etter min mening knyttet til kvalitet. Seleksjon blant arbeidstakere og studenter kan føre til at dyktigere arbeidstakere blir rekruttert til offentlig sektor ved et høyere lønnsnivå. Det vil øke kvaliteten på offentlige tjenester. Relevansen av dette for undervisningssektoren diskuteres i neste avsnitt.
 

Lønn og kvalitet
Viss man ønsker dyktige lærere, må lønn og arbeidsvilkår i undervisningssektoren være slik at ungdom med talent og interesse for undervisning tiltrekkes av læreryrket. Lønnsnivået kan påvirke kvaliteten på undervisninga på to måter. Enten kan høyere lønn endre sammensetningen på undervisningspersonalet, eller undervisningsinnsatsen kan avhenge av lønn. Sammensetningen av undervisningspersonalet kan endres på flere måter. Flere empiriske studier finner positive effekter av relativ lønn både på sannsynligheten for at lærere velger å bli i skolen, sannsynligheten for at yrkesaktive velger å begynne i skolen, og sannsynligheten for at ungdom velger læreryrket.⁶ Økt lønn vil derfor både redusere avgangen og øke interessen for undervisningsjobb fra potensielle lærere. For å diskutere om økt lønn øker undervisningskvaliteten via denne sammensetningseffekten, kreves en presisjon av hva som karakteriserer dyktige lærere. Det er selvfølgelig vanskelig å måle, men faglig dyktighet er et naturlig kriterium. Nå er heller ikke det lett å måle, men eksamensresultater er nok det nærmeste man kan komme.

Noen erfaringer fra USA om hvordan faglig dyktige lærere reagerer på endret lønn kan være av interesse. Lærerutdanninga i USA ligner på universitetsutdanninga av lærere i Norge. Studentene velger yrke etter college, og noen typer fag er mer velegnet enn andre for en lærerkarriere. I tillegg kreves det pedagogiske kurs. Allerede på 1970-tallet anså man det som et problem at blant de som ble lærere, var det en overvekt av studenter med relativt dårlige resultater på standardiserte prøver før man begynte studiene. Som en reaksjon på at de mest skoleflinke valgte andre yrker, anbefalte offentlige kommisjoner i USA å øke lærerlønna for å tiltrekke flere av dem til læreryrket (Ballou og Podgursky, 1995). De siste 15-20 årene har lønna til lærerne økt relativt til andre yrkesgrupper.

Ballou og Podgursky (1995) argumenterer for at en generell økning i lønnsnivået ikke trenger å øke kvaliteten på lærerstudentene. Fordi økt lønn reduserer antall oppsigelser og tiltrekker flere arbeidstakere med pedagogisk kompetanse, vil muligheten til å gå rett ut i læreryrket for nyutdannede reduseres. Isolert sett reduserer dette insentivet til å satse på pedagogisk utdanning. Spesielt de med gode alternative muligheter, som gjerne også er de potensielt dyktigste lærerne, kan derfor gjøre andre yrkesvalg. Dette illustrerer dynamikken mellom ulike deler av tilbudssiden. I den nåværende situasjonen med mange lærere som nærmer seg pensjonsalderen og en økning i antall elever, vil jeg tro at dette argumentet ikke er viktig. Dessuten, så lenge utdanningskapasiteten er begrenset som for allmennlærerutdanninga i Norge, vil økt interesse for læreryrket høyst sannsynlig føre til høyere opptakskrav og bedre faglig kvalitet på kandidatene. For åpne studier er det annerledes, fordi økt forventet lønn i læreryrket vil tiltrekke alle typer studenter. Dermed må en utsiling av de med svakest resultater skje i ansettelsesprosessene. 

Jeg kjenner lite til norsk erfaring på hvordan ansettelser foregår. Den tradisjonelt sterke vekten som blir lagt på ansiennitet, kan imidlertid redusere betydningen av faglig dyktighet ved ansettelse. Resultatene i Ballou (1996) tyder på at faglig dyktighet spiller liten rolle i ansettelsesprosessen i amerikanske skoler. Han argumenterer for at skolelederne undervurderer faglig dyktighet. Resultatet kan selvfølgelig også skyldes at faglig dyktighet er uten betydning for undervisningskvalitet, noe jeg har liten tro på. Det vil i tilfelle reise en hel rekke nye spørsmål som for eksempel hvilke kriterier som skal brukes ved opptak til pedagogiske studier.

Vil økt lønn bidra til at de dyktigste lærerne blir i skolen? Selv om mye tyder på at faglig dyktige lærere har størst tilbøyelighet til å slutte i undervisningssektoren, finner Murnane og Olsen (1990) at de også reagerer minst på lønnsendringer. I følge deres funn vil økt lønn ha minst effekt på beslutningen om å slutte i undervisningssektoren for de faglig dyktigste lærerne. Vil økt lønn føre til at dyktige personer med pedagogisk kompetanse vil søke seg til undervisningssektoren? Her kjenner jeg ikke til empirisk forskning. Men det er rimelig at de dyktigste arbeidstakerne har de mest attraktive jobbene utenfor undervisningssektoren, slik at økt lærerlønn vil ha minst effekt på deres valg av sektor.

Mye tyder altså på at økt lærerlønn vil ha minst effekt på valgene til de dyktigste arbeidstakerne med pedagogisk kompetanse og de dyktigste potensielle studentene. Spesielt for avgangen fra sektoren er det problematisk. Satt på spissen kan økt lønn føre til at de minst dyktige velger å ikke forlate undervisningssektoren, og dermed hindre nyrekruttering av dyktige arbeidstakere. 

Uansett krever en økning i kvaliteten over tid at dyktige studenter velger pedagogisk utdanning. Diskusjonen over illustrerer imidlertid at det vil ta lang tid før en lønnsøkning for å bedre kvaliteten på undervisningspersonalet virkelig slår ut, på samme måte som det vil ta lang tid før en lønnsnedgang svekker kvaliteten. 

Empiriske studier som kan si noe om hvordan endret lønn påvirker sammensetningen av undervisningspersonalet kan bare gjøres i land som har variasjon i lønnsnivå mellom skoler og kommuner. Det er sannsynligvis årsaken til at slike studier bare er gjort i USA. Figlio (1997) finner at økt lønnsnivå øker andelen av lærerne som er utdannet på utdanningsinstitusjoner med høye faglige krav. Skoler som betaler høyest lønn, ser altså ut til å tiltrekke seg faglig dyktigere lærere. 

Resultatene fra litteraturen på såkalte skoleproduktfunksjoner kan tyde på at økt lærerlønn isolert sett ikke fører til økte elevprestasjoner målt ved standardiserte prøver. Hanushek med flere (1999) er kanskje den grundigste studien av sammenhengen mellom lønnsnivå og elevprestasjoner. Resultatet at økt lønn ikke bedrer elevprestasjonene kan skyldes at økt lønn ikke øker den faglige kvaliteten på undervisningspersonalet eller at faglig dyktighet er lite relatert til undervisningskvalitet. Resultatet tyder i hvert fall på at økt lønn ikke motiverer til økt lærerinnsats. Men det er imidlertid andre studier som finner en positiv sammenheng mellom lønnsnivå og elevprestasjoner, slik at det er vanskelig å trekke entydige konklusjoner. Problemet i den økonomiske skolelitteraturen tror jeg er at den ikke har klart å etablere noen generelle karakteristika ved undervisningspersonalet som påvirker elevprestasjonene. 
 

Lønnsfleksibilitet
Lønnsfastsettelsen for undervisningspersonalet i grunnskolen og den videregående skolen er spesiell ved at lærerorganisasjonene ikke forhandler med sin arbeidsgiver, kommunene, men med staten. Sannsynligvis har dette liten betydning for lokal variasjon i lønn, fordi kommunene og staten har like lønnssystem. Men det ekstremt rigide lønnssystemet uten noe lokal variasjon, har ført til at bruk av lærere uten formell kompetanse har vært nødvendig kun i utkantstrøk og i den senere tid også i Oslo-området. I tillegg varierer rekrutteringsmulighetene mellom faggrupper. Dagens lønnssystem krever tilbudsoverskudd på aggregert nivå for å hindre stor variasjon i kvaliteten på undervisninga mellom regioner og fag. 

Hvor stor variasjonen i undervisningskvaliteten er mellom regioner og skoler, vet vi lite om. Omfanget av lærere uten formell kompetanse, gjennomtrekk av undervisningspersonalet og undervisningspersonalets erfaring, påvirker sannsynligvis undervisningskvaliteten. Men vi vet også lite om hva som karakteriserer skoler som har problemer med rekrutteringa. 

Økt lønnsfleksibilitet vil gi relativt lite attraktive skoler og kommuner et nytt virkemiddel til å bedre situasjonen. I tillegg til at attraktiviteten sannsynligvis vil påvirke lønna, vil nok andre faktorer også ha betydning. For eksempel er det rimelig å tro at kommunenes inntektsnivå vil påvirke lønnsnivået. Det er et problem i den grad "rike" kommuner er de mest attraktive arbeidsgiverne i utgangspunktet. Da kan lønnsfleksibilitet forsterke de geografiske ulikhetene. Jeg tror imidlertid det er motsatt. Små kommuner i utkantstrøk dominerer blant kommunene som har problemer med rekrutteringa, og de har også høyest inntekter.

Innføringen av det ensartete lønnssystemet rundt 1950 var et resultat av at kommuner med høye inntekter betalte høyest lønn, og at de rike kommunene hovedsakelig var store og sentrale kommuner.⁷ Det nye lønnssystemet bidro til å øke rekrutteringa i utkantkommunene. Men lønn uavhengig av arbeidsgiver gir ikke lik fordeling av kompetanse. Kommuner som har rekrutteringsproblemer bør tilby høyere lønn. I dag er inntektsfordelinga mellom kommunene helt annerledes enn for 50 år siden, og antall lærere uten formell kompetanse er kraftig redusert. Derfor vil lønnsfleksibilitet gi andre utslag nå.

Økt fleksibilitet kan også påvirke det generelle lønnsnivået. Viss myndighetene bruker monopsonimakt til å holde lønningene nede, vil økt geografisk konkurranse bidra til å øke lønnsnivået. Da er det en avveining mellom gevinstene ved økt fleksibilitet og kostnader i form av økte offentlige utgifter. Nå vet vi ikke om myndighetene faktisk utnytter sin monopsonimakt i dag. Bruken av lærere uten formell kompetanse trenger ikke skyldes et generelt etterspørselsoverskudd. Det er mer sannsynlig at det er etterspørselsoverskudd i noen skoler og fag og tilbudsoverskudd andre steder. 

Fra og med 1999 er et lønnsrammesystem innført også for lærere. Den enkelte kommune kan etter forhandlinger med lærerorganisasjonene øke lønna noe utover den sentralt bestemte (minimums)lønna. Det kan derfor bli geografisk konkurranse om undervisningspersonale med en kompetanse det er underskudd på. Men fordi lærerne sentralt forhandler med staten, og det i de sentrale forhandlingene skal bli avsatt en pott til lokale forhandlinger, er det begrenset hvor mye geografiske ubalanser kan reduseres. Potten til lokale forhandlinger blir like stor i hver kommune. Derfor er det ikke mulig for kommuner som har problemer med rekrutteringa å øke det generelle lønnsnivået. 

Det bør åpnes for at kommunene lettere kan påvirke det generelle lønnsnivået. Viss lærerne hadde forhandlet med Kommunenes Sentralforbund, kunne potten som blir avsatt til lokale forhandlinger i varierende grad blitt brukt på lærerne. Kommuner med problemer med lærerrekruttering kunne økt lønna til mange lærere, mens kommuner uten problemer med å rekruttere lærere, kan øke lønna til andre grupper. I tillegg bør kommunene stå friere til å bestemme lønn ved nyansettelse. Det gir kommuner med store rekrutteringsproblemer og stor gjennomtrekk muligheten til å øke lønnsnivået forholdsvis raskt.

En ytterligere desentralisering vil gi ledelsen ved den enkelte skole mulighet til å bruke lønn i personalpolitikken. Dette er en forutsetning for et system med prestasjonslønn. Lønnsendringer på bakgrunn av prestasjoner er i for seg ikke noe nytt i offentlig sektor. Dyktighet har vært brukt som kriterium for lokale lønnsforhøyelser i kommuner og statlige enheter. Det er imidlertid gjort i forhandlinger der fagforeninger har hatt synspunkter om hvem som bør få av potten som er avsatt til lokale forhandlinger. Ved et rent prestasjonslønnssystem er det ikke forhandlinger, men ledelsen tar beslutningen alene, basert på kriterier som ikke nødvendigvis trenger å være objektive eller skriftlig beskrevet på en detaljert måte. 

Teorier for avlønning diskuterer hvordan lønnssystemet bør utformes for å øke arbeidstakernes innsats (Prendergast, 1999). Når jobben består av mange oppgaver, noe som er typisk i den obligatoriske skolen, viser disse teoriene at det er en fordel å bruke et bredt prestasjonsmål som grunnlag for avlønning. Viss avlønningen er relatert til bare et utvalg av oppgavene som skal utføres, er det fare for at disse oppgavene bli prioritert på bekostning av oppgaver som ikke inngår i belønningssystemet. Men det er som oftest vanskelig å måle samlet prestasjon på en objektiv måte. Man blir da nødt til å bruke subjektive vurderinger som grunnlag for avlønning etter prestasjoner.

Ulike former for prestasjonslønn i offentlig sektor har vært prøvd i andre land, med varierende erfaringer. Fordi det er vanskelig å gi presise kriterier for hva som skal utløse økt lønn, blir det lett misnøye. Evalueringen som ligger til grunn for premiering må oppfattes som rettferdig, og uten klare kriterier kreves tiltro til den som gjør evalueringen. Lederen som skal ta beslutningen må ha legitimitet, og graden av legitimitet varierer sannsynligvis ganske mye mellom skoler. Derfor kan det som synes som en suksess et sted være helt mislykket et annet sted. Viss man skal innføre prestasjonslønn, bør man samtidig sette inn virkemidler for å øke skoleledelsens generelle kompetanse. I USA har skoledistriktene som har innført prestasjonslønn i hovedsak avsluttet systemet innen 5 år (Murnane, 1996). I England har regjeringen foreslått å innføre prestasjonslønn i skolene, og dette kan forhåpentligvis gi nyttige erfaringer. 
 

Avslutning
Samtidig med en reduksjon i relativ lønn for lærere over en lang periode, har det vært mulig å øke antall lærere. Det kan skyldes flere forhold. Det er mulig at læreryrket var overbetalt tidligere i den forstand at tilbudet var større enn etterspørselen, kanskje har læreryrket større ikke-lønns-fordeler nå enn tidligere, eller myndighetene er ikke villig til å betale like mye for kvalitet som tidligere. Man kan heller ikke se bort fra at større utviklingstrekk i lønnsdannelsen har hatt betydning. Myndighetene har aktivt prøvd å påvirke lønnsoppgjørene slik at den nominelle lønnsveksten blir lav. Da er det vanskelig for myndighetene å gi større lønnsøkninger til egne arbeidstakere enn det som er blitt resultatet i privat sektor. Kombinert med usikker størrelse på lønnsglidningen i privat sektor, kan utfallet bli lavere lønnsvekst i offentlig sektor.

Den fallende relative lønna har ikke ført til større problemer enn før med å rekruttere nok undervisningspersonale. Den kunnskapen om ungdoms studievalg som er tilgjengelig i dag, tyder på at det ikke vil endre seg de nærmeste årene. Men det er grunn til å være bekymret for at de dyktige elevene på videregående skole hovedsakelig ikke velger pedagogisk utdanning. Økt lønn kan bidra til en gunstigere sammensetning av de pedagogiske studentene, og økt lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen vil kunne bidra til å redusere geografiske forskjeller i undervisningspersonalets kompetanse.

Den fallende relative lønna kan forklare misnøyen med lønnsnivået blant undervisningspersonalet. Utviklingen kan ha brutt med etablerte normer eller mange kan ha begynt i læreryrket med forventinger om en høyere (relativ) livsløpsinntekt. 

Misnøyen kan også ha en mer fundamental årsak. Når man velger utdanning og yrke, tar de fleste hensyn til egne interesser og samfunnssyn i tillegg til en vurdering av lønnsnivå. Det tror jeg er bra for trivselen i arbeidet. Når man velger et yrke innen en sektor som man har sterkere preferanser for enn andre sektorer, ønsker man også en sterkere satsing på denne sektoren enn andre i befolkningen. Derfor vil mange arbeidstakere i offentlig sektor oppleve sin arbeidsplass som underprioritert. Jeg tror profesjonenes propaganda for egen sektor i hvert fall delvis bunner i reelle ulikheter i preferanser i forhold til et "gjennomsnitt" i befolkningen. 
 

Referanser
Ballou, D. (1996): Do public schools hire the best applicants? Quarterly Journal of Economics, vol. 111, 97-33.

Ballou, D. og M. Podgursky (1995): Recruiting smarter teachers, Journal of Human Resources, vol. 30, 326-338.

Figlio, D. N. (1997): Teacher salaries and teacher quality, Economics Letters vol. 55, 267-271.

Hanushek, E. A., J. F. Kain og S. G. Rivkin (1999): Do higher salaries buy better teachers? NBER working papers no. 7082.

Murnane, R. J. (1996): Staffing the nation's schools with skilled teachers, i E. A. Hanushek og D. W. Jorgenson (red), Improving America's schools. The role of incentives, National Academy Press, Washington D. C.

Murnane, R. J. og R. J. Olsen (1990): The effects of salaries and opportunity costs on length of stay in teaching. Evidence from North Carolina, Journal of Human Resources, vol. 25, 106-124.

Prendergast, C. (1999): The provision of incentives in firms, Journal of Economic Literature, vol. 37, 7-63.

Schøne, P. (1999): Avgang og rekruttering i undervisningssektoren - betydningen av lønn, Institutt for samfunnsforskning, Oslo.

St.meld. nr 12 (1999-2000): ... og yrke skal båten bera ... Handlingsplan for rekruttering til læraryrket, Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet.
 

* Takk til redaktørene Lars-Erik Borge og Karine Nyborg for innsiktsfulle synspunkter som har forbedret denne kommentaren.
¹ Etter det jeg har fanget opp, var det Høyreleder Jan Petersen som først ga uttrykk for ønsket om høyere lærerlønn på Høyres sentralstyremøte i mars 1999; Høyre vil "forbedre skolens evne til å rekruttere og holde på dyktige medarbeidere ved å gjøre læreryrket mer konkurransedyktig når det gjelder lønn, og ved å gi skoleledelsen mulighet til å belønne de dyktigste spesielt". (http://www.norsk-larerlag.no/aktuelt/arkiv/pr.990302.154701.html). 
² Alle figurene gjelder folkeskolen (1945/46-1970/71) og grunnskolen (1971/72-1998/99). Kilder er NOS skolestatistikk, NOS undervisningsstatistikk, NOS utdanningsstatistikk og NOS lønnsstatistikk. 
³ Gjennomsnittlig reallønn til undervisningspersonalet i grunnskolen med stilling som lærer var stabil i perioden 1980-1995 etter en vekst på 1970-tallet. Deretter har reallønna steget.
⁴ Kilde for (1992/93-1998/99) er Statens tjenestemannsregister.
⁵ Antall søkere til allmennlærerutdanninga er redusert med 34% i perioden 1992-1999 og 45% i perioden 1996-1999. Siden 1996 er søkere til høyere utdanning registrert etter primærønske. I perioden 1996-1999 er antall søkere med allmennlærerutdanning som første ønske redusert med 41%. I 1999 var det 1,4 søkere med allmennlærerutdanning som primærønske per studieplass. Kilde er Samordna opptak (http://www.so.uio.no/). For praktisk-pedagogisk utdanning ved universitetene, rapporterer St.meld. nr 12 (1999-2000) at søkertallet er redusert med 19% i perioden 1992-1998 og 23% i perioden 1996-1998.
⁶ For Norge finner Schøne (1999) signifikante effekter av relativ lønn med forventet fortegn både på sannsynligheten for avgang fra undervisningssektoren, sannsynligheten for en overgang fra en jobb uten undervisning til en undervisningsjobb, og sannsynligheten for at nyutdannede velger undervisningssektoren. Det er i samsvar med en rekke internasjonale studier.
⁷ Innføring av lik lønn i alle kommuner førte blant annet til en lønnsnedgang for lærere i Oslo.